Ifølge allemannsretten skal utmark i standsoner være for alle, men er de egentlig det? Mange enkeltinngrep har over tid redusert tilgjengeligheten til og ferdselsmuligheten i strandsoner. Fredrikstad kommune har derfor utviklet og gjennomført prosjektet "Kartlegging av ferdselshindringer i standsonen". I denne artikkelen kan du lese mer om prosjektet og hvordan kartlegging kan gjennomføres.
Hvorfor kartlegge ferdselshindringer?
Kartlegging er viktig for å undersøke om strandsoner er tilgengelig for allmennheten. Antall registrerte ferdselshindringer vil kunne si noe om hvordan det er å bruke strandsonen. Kartlegging kan også skape bevissthet hos hytteeiere og turgåere om hvor det er lov, og ikke lov, til å ferdes i strandsonen, og hva det er lov til å utplassere rundt hyttene. Kartleggingsrapporter kan videre danne grunnlag for eventuelt videre arbeid med å vurdere om ferdselshindringer er lovlige eller ulovlige, og hvordan kommuner kan følge opp eventuelle ulovligheter.
Denne artikkelen er skrevet i samarbeid med Fredrikstad kommune og tar utgangspunkt i deres arbeid med å kartlegge ferdselshindringer i strandsonen (100-metersbeltet) i Fredrikstad. Informasjonen kan være nyttig for andre kommuner og fylkeskommuner som ønsker å undersøke om strandsoner er tilgjengelig for allmennheten.
Regelverk
Både friluftsloven og plan- og bygningsloven har bestemmelser som skal sikre allmennhetens interesser i strandsonen, og det er disse lovverkene som skal benyttes ved vurdering av hvorvidt en ferdselshindring i strandsonen er ulovlig.
Strandsonen omtales også som 100-metersbeltet, og omfatter normalt areal som ligger nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen. Helt nøyaktig måles det i horisontalplanet ved alminnelig høyvann. Annen byggegrense kan imidlertid følge av kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Denne definisjonen er lagt til grunn for avgrensningen av områder for kartlegging av ferdselshindre.
Plan og bygningsloven
Byggeforbud i strandsonen følger av plan- og bygningsloven. Hovedformålet med byggeforbud langs sjøen, er å sikre allmennhetens rett til fri ferdsel og friluftsliv ved kysten.
Byggeforbudet i plan- og bygningslovens § 1-8, gjelder de tiltak som framgår av plan- og bygningslovens § 1-6, med unntak av fasadeendringer. Dette innebærer at det i 100- metersbeltet langs sjøen ikke er tillatt å iverksette oppføring, riving, endring, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, terrenginngrep eller opprettelse og endring av eiendom. Ulovligheter etter plan- og bygningsloven kan derfor være bygninger, plattinger, murer, gjerder og søknadspliktige terrenginngrep. § 1-8 første ledd understreker også at det innenfor 100-metersbeltet langs sjøen skal tas særskilt hensyn til alle de verdiene som strandsonen representerer.
Friluftsloven
Allemannsretten, som tilhører friluftsloven, gir oss retten til fri ferdsel og opphold i utmark, og utgjør på mange måter fundamentet i vår friluftslivstradisjon. Mange enkeltinngrep i strandsonen har over tid redusert tilgjengeligheten til og ferdselsmuligheten i strandsonen.
En ulovlig ferdselshindring etter friluftsloven vil omfatte stengsler, samt tiltak som på annen måte vanskeliggjør ferdsel, og som ikke er søknadspliktige etter plan- og bygningsloven. I strandsonen vil slike stengsler, ifølge Miljødirektoratets veileder, kunne være blant annet gjerder, hekker, steiner, bommer, båter på land, kvisthauger, trær og kjøkkenhager. Når det gjelder andre tiltak enn stengsler, nevner veilederen flaggstenger, hagemøbler og andre private eiendeler, pyntegjenstander, steinsettinger, plener og kameraløsninger. Dessuten vil utredningen kunne omfatte skilt og andre kunngjøringer om forbud mot ferdsel som er lovlig etter friluftsloven.
Kommunens muligheter til å reagere på stengsler i strandsonen er regulert i friluftsloven § 40.
Innmark og utmark
Når kommunen skal vurdere om et skilt eller stengsel er ulovlig etter friluftsloven, må det avklares om området er å regne som innmark eller utmark.
Innmark er gårdsplass, hustomt, dyrket mark, engslått og kulturbeite samt liknende områder hvor allmenhetens ferdsel vil være til utilbørlig fortrengsel for eier eller bruker.
Kun den «private sonen» rundt hytter og hus er innmark, og ikke hele tomten. For en «gjennomsnittshytte» er det et utgangspunkt at den private sone er ca. 1 dekar, tilsvarende en avstand på mellom 10 og 20 meter fra hytteveggen hele veien rundt. Antallet meter avhenger av hyttas størrelse og beliggenhet. Størrelsen på den "private sonen" rundt hus og hytter vil i tillegg variere med opparbeidingsgrad, lokal tradisjon, muligheten for innsyn til oppholdsrom og lignende. Hvor stor den private sonen er må derfor avgjøres konkret ut fra forholdene på stedet.
Utmark er alle områder som ikke regnes for innmark etter friluftsloven, slik som skog, fjell og kystområder.
Gruppering av ferdselshindringer
Kartleggingen ble foretatt etter samme grupperinger som i pilotprosjektet i 2022 og kartlegging foretatt i 2002. Av privatiserende ferdselshindringer skilles det mellom fysiske stengsler og såkalte private avvisere.
Fysiske stengsler er gjerder og murer, flaggstenger, terrasser, plener, grillplasser, blomsteroppsatser og hagestoler.
Private avvisere er andre utlagte rekvisitter som hindrer ikke den fysiske ferdselen i utmark, men gjør det ubehagelig å passere.
Gruppering med kommentarer:
- Hytte, hytte tilbygg og uthus/naust: registreres der bygninger ikke er avmerket på manuskart (bygninger som ikke er registrert i GAB) og bygninger hvor det oppdages en mulig bruksendring.
- Brygge, stupebrett og moloer som har en ”dominerende rolle”, og påbegynte byggearbeider som ikke er avmerket på manuskartet.
- Platting som fast i betong-, stein- eller trekonstruksjon.
- Trapper og opparbeidete (hellebelagte) gangveier.
- Gelender/rekkverk i tilknytning til trapper og som frittstående i ulendt terreng.
- Lys og lykter både tilknyttet gangveier, plattinger og som frittstående.
- Gjerder, Porter og Skilt av ulike typer. Skriv gjerne inn kommentarer om skiltes innhold
- Løse gjenstander kan være griller, stoler/sittegrupper, beplantning/blomsterpotter, seilbrett/småbåter etc.
- Plenarealer – f. eks gamle strandenger som er opparbeidet.
- Campingvogner som er fritt hensatt utenfor organiserte plasser og som benyttes som bo- /hytteformål.
- Kjørevei kan være gamle stier fram til hytter opparbeidet til en kjørbar standard eller veier som ikke er avmerket på manuskart.
- Småbåtopplag en samling av småbåter på land i størrelsesorden mer enn 5.
- Murer / stengsler oppmurte innretninger, forstøtningsmurer og lèvegger som virker som fysiske stengsler.
- Annet er en samlegruppe av ferdselshindre som ikke passer inn de andre gruppene og kan være søppel, strategisk plasserte vedlagre, små badestiger og annet. Kategorien ble i 2023 også benyttet til å markere eiendommer med svært mange privatiserende tiltak.
Hvordan kartlegge standsoner?
Før man igangsetter kartleggingsprosjekter er det viktig å ta en grundig vurdering av metodevalg. Fredrikstad kommune brukte ulike metoder før, under og etter kartleggingen av ferdselshindringer. Under kan du lese mer om hvilke metoder som ble brukt.
Før kartlegging
Før kartleggingen startet orienterte kommunen grunneiere og publikum om prosjektet, i tillegg gjennomførte de en grovkartlegging av flyfoto som la grunnlag for inndeling i ulike strandsoner.
Orientering av publikum og grunneiere
Kommunen orienterte publikum om pilotprosjektet gjennom kommunens hjemmesider og Facebooksider. Kommunikasjonsrådgiver ble koblet på for å bistå i dette arbeidet. Det ble i tillegg sendt ut en pressemelding, og lokalpressen med Demokraten og Fredriksstad blad omtalte prosjektet. Fredrikstad blad fulgte også opp med en lederkommentar/debattinnlegg om temaet. I orienteringen gikk det tydelig fram hvilken strekning som skulle feltkartlegges og hvordan publikum kunne melde inn ferdselshindringer i kommunens kartløsning.
Grunneiere i kartleggingsområdet ble varslet om kartleggingen via SMS fra kommunen. Varselet ble sendt ut omtrent en uke i forkant av kartleggingen. Foreninger, lokalsamfunnsutvalg, velforeninger og andre aktuelle aktører fikk informasjonsbrev om prosjektet, og veiledning til innmelding av tips. Flere av mottakerne postet innlegg om prosjektet i sine sosiale medier.
Grovkartlegging: flyfoto
Før feltarbeidet ble igangsatt, ble strandsonen grovkartlagt ut ifra flyfoto. Grovkartleggingen ga oversikt over hvilke områder kommunen måtte være særlig oppmerksomme på.
For å gjøre dette ble det benyttet nyeste flyfoto (2021) og sammenlignet med flyfoto fra 2010, alternativt 2007, for å undersøke eventuelle nye installasjoner i strandsonen. Både tettbebygde og spredtbebygde områder skulle kartlegges i sin helhet uavhengig av funn fra grovkartleggingen.
I Fredrikstad kommune ble det totalt gjort 524 registreringer i grovkartleggingen av alt fra båtopplagring, plattinger, gjerder, hekker, hagemøbler og lignende. Det ble videre gjennomgått registreringer med oppfølging fra kartleggingen i 2002 og markert i kartet de hindringene som fortsatt kunne være tilstede. Basert på grovkartleggingen ble det ikke lagt opp til kartlegging av enkeltområder som var helt uten bebyggelse og inngrep.
Det ble brukt om lag 30 timer totalt på grovkartleggingen.
Inndeling av strandsonen
Basert på grovkartleggingen, ble strandsonen delt inn i mindre kartleggingsområder. Inndelingen bidrar til å gjøre arbeidet mer oversiktlig, og danner grunnlag for å kunne beregne hvor mye tid kommuner skal sette av.
Gjennomføring av kartlegging
Under kartleggingen ble det brukt et digitalt verktøy for registrering og ekstern innrapportering. Hovedkartleggingen ble gjennomført fysisk i felt.
Fysisk kartlegging
Selve kartleggingen av ferdselshindringer i strandsonen i Fredrikstad kommune ble foretatt fysisk i felt, og ga et grundig bilde av omfanget av mulige ulovlige ferdselshindringer. Kartleggingen ble gjennomført i en 3 måneders periode, av to representanter fra kommunen. Representantene gikk i par og kartla sammen. Dette ga god faglig diskusjon og var nødvendig av sikkerhetsmessige årsaker ettersom mye av terrenget var svært kupert.
Under registreringsarbeidet bevegde man seg først langs sjø og i områdene umiddelbart i nærheten av sjøen, for eksempel i et belte på 0-50 meter. Man arbeidet framover på denne måten før man snur og begynner å arbeide seg/krysser tilbake til utgangspunktet via høyereliggende terreng/lengre inne i landet. På returen ble det registrert adkomster, smett, og lignende til/fra strandsonen og hindringer, stengsler i denne sammenheng. Dette var viktig fordi tilgjengelighet langs sjøen reduseres betydelig hvis man ikke har adkomst til de tilgjengelige områdene.
Under befaringen vurderte deltagerne i prosjektgruppa om hindringene virket privatiserende, men konkluderte ikke om hindringen var ulovlig. Situasjonen ble registrert og beskrevet i kartløsningen, og forholdet ble dokumentert med bilder, slik at lovligheten kunne vurderes senere.
Det ble også foretatt en sondering av om området var å regne som innmark eller utmark i felt, da dette vil være avgjørende for å vurdere om et område er tilgjengelig for allmennheten, og om et stengsel er ulovlig etter friluftsloven. Det ble benyttet registreringer fra grovkartleggingen, fra kartleggingen i 2002 og tips fra publikum i kartløsningen til å undersøke enkelte områder ekstra nøye.
Det ble gjennomført en testdag i forkant av kartleggingen, hvor 7 av representantene fra kommunen kartla i fellesskap. Testdagen tok ca. 6 timer.
Bruk av digitalt kartverkøty
Prosjektgruppa utarbeidet en ArcGIS-kartløsning som ble benyttet i felt til registrering av ferdselshindringer. Det ble i tillegg utarbeidet en digital løsning for allmenheten for å melde inn mulige ulovligheter. Prosjektgruppa benyttet seg av sporlogg i ArcGIS-løsningen, slik at det ble lagret total gangavstand og nøyaktig hvor man hadde gått. Sporloggen har blitt benyttet for å se om man har kartlagt nøye nok i strandsonen, samt at det kan være nyttig om det blir stilt spørsmål til hvor kommunen har vært, og være enklere å avklare i etterkant om eventuelle hindringer som kan ha blitt oversett. I tillegg til kartløsningen, hadde deltagerne i prosjektgruppa med seg papirkart i målestokk 1:1000 – 1:5000 som en backup ved dårlig dekning eller som grunnlag til diskusjon i felt.
Kartløsning til internbruk
Prosjektgruppa lastet ned appen Field maps, og fikk tilgang til registrering i kartløsningen. Bilder og video ble tatt med mobil eller ipad og ble lastet direkte opp i kartløsningen ved registrering av en ferdselshindring.
I kartløsningen framgikk det hvilke strekninger som var prioritert for kartlegging, samt registreringer fra grovkartleggingen. Det var anledning til å registrere følgende:
- ID-nummer (tildeles automatisk – omsorteres ved fullført kartlegging med nummerering fra laveste tall i nord til høyeste tall i sør).
- Gård- og bruksnummer (automatisk).
- Type hinder.
- Registreringsdato.
- Hvem som utførte registreringen.
- Opplasting av bilde og video.
- Privatiserende? (ja/nei).
- Innmark/utmark.
- Merknad.
Innmelding i kartløsning til eksternbruk
Det ble også utarbeidet en digital løsning for at allmenheten kunne melde inn mulige ulovligheter. Innrapporteringen finnes her. Det skulle i utgangspunktet kun være anledning til å rapportere inn ferdselshindre på strekningen som var en del av pilotprosjektet, men her skjedde det en feil i systemet som gjorde at man kunne rapportere inn hvor som helst i kommunen. Det kom allikevel flest tips innenfor pilotprosjektområdet.
Før man fylte inn rapporteringsskjemaet fikk man en beskrivelse av hva som regnes som en mulig ulovlig ferdselshindring. I rapporteringsskjema var det valgfritt å skrive ned personopplysninger, eller å besvare anonymt. Man kunne legge inn beskrivelse av ferdselshindringen, velge plassering i kart og laste opp bilder og annen dokumentasjon.
Etter kartlegging
Etter befaringen ble registreringene fra kartleggingen gjennomgått i fellesskap, for å undersøke om man hadde lagt seg på samme nivå om hva som skulle registreres eller ikke.
Fredrikstad kommune har utviklet fire alternativer for oppfølging av ferdselshindringer
Alternativ for oppfølging av ferdselshindringer
Alternativ 0:
Alternativet innebærer at ulovlighetsoppfølgingen forsøkes fulgt opp som del av det arbeidet som allerede gjøres med ulovlighetsoppfølging i kommunen. Dette vil i praksis bety at kommunens arbeid med ulovlighetsoppfølging av ordinære byggesaker i vesentlig grad må prioriteres ned til fordel for hindre i strandsonen.
Alternativ 1:
Alternativet innebærer oppfølging av forholdsvis få kategorier av ferdselshindre. Dette er det laveste foreslåtte ambisjonsnivået. I dette alternativet følges det primært opp ferdselshindre det ble gjort flest funn av i pilotprosjektet, og som det anses som viktig å følge opp. Tre kategorier foreslås kun fulgt opp med informasjon til grunneier og seks kategorier følges opp gjennom saksbehandling. Dette vil til en viss grad kunne gjøre strandsonen mer tilgjengelig for allmenheten enn den er i dag. Anslått ressursbehov er 1 årsverk i 3 år.
Alternativ 2:
Alternativet innebærer at man øker antall kategorier av ferdselshindre som følges opp. Dette alternativet innebærer at fire kategorier med ferdselshindre følges opp med en generell henvisning til grunneier om at tiltaket er ulovlig. Videre foreslås det oppfølging gjennom saksbehandling av ti kategorier med ferdselshindre. Anslått ressursbehov er 2 årsverk i 3 år.
Alternativ 3:
Alternativet inkluderer oppfølging av alle kategorier av ferdselshindre. Dette er det høyeste ambisjonsnivået, hvor man saksbehandler hvert enkelt ferdselshinder etter aktuelt lovverk. I dette alternativet inkluderes alle 20 kategorier med hindre. Anslått ressursbehov er 1 årsverk i fast stilling.
Kartlegging av ferdselshindringer i standsonen: Fredrikstad kommune
Tilgjengeligheten i Fredrikstad varierer stort i de ulike kommunedelene. Det ble registrert 1233 ferdselshindringer langs kysten fra Elingårdkilen til Skjærviken, en strekning på omtrent 146 kilometer. Gjennomsnittlig møtte kartleggerne på en ferdselshindring hver 119. meter under arbeidet. Det ble registrert flest ferdselshindre i kategorien «Løse gjenstander», slik som sittegrupper, blomsterpotter, småbåter og lignende. Oppsummert framstår Hankø og deler av Onsøy som de mest privatiserte områdene. Onsøy er også preget av kupert terreng som gjør deler av området utilgjengelig. Kråkerøy, Kjøkøy og Torsnes har stort sett god framkommelighet for allmenheten, og et lettere terreng å ta seg fram i.
Registreringer i feltkartleggingen
Det ble totalt registrert 1385 ferdselshindringer i strandsonen i Fredrikstad, inkludert ferdselshindringene i pilotprosjektet (152 ferdselshindre). Fredrikstad har en kystlinje på omtrent 176 km, og man vil derfor i snitt møte på en ferdselshindring hver 127. meter når man ferdes i strandsonen. I tabell 1 kan man se antall ferdselshindringer i de ulike kategoriene. Figur 3 viser prosentvis andel ferdselshindringer i de ulike kommunedelene.
Tips fra publikum og foreninger
Fredrikstad kommune brukte en digital innspillsløsning for å motta tips fra publikum. Innspillsløsningen ble omtalt i orienteringen som ble lagt ut på nett- og Facebooksiden til kommunen. Det ble også postet et eget innlegg på Facebooksiden som oppfordret publikum til å komme med innspill. Det kom inn mange tips til kartleggingen i 2023. Tipsene som kom inn var til god hjelp for kartleggerne og kunne enkelt følges opp i felt.
Kommunen mottok 107 tips om ferdselshindringer i registreringsløsingen, hvorav 98 av tipsene var sendt inn anonymt. En stor andel av tipsene dreide seg om de samme områdene, og der det er mottatt tips er det ofte flere tips per tiltak. Mange av tipsene som som ble mottatt er sammenfallende med det som kartleggerne registrerte under feltkartleggingen.
Underveis i feltarbeidet fikk kartleggerne også muntlige tips og orienteringer fra grunneiere og andre forbipasserende. Dette var ofte til god hjelp, og kartleggerne fikk et bedre innblikk i lokal historie og endringer i landskap og bebyggelse.
Tidsbruk
Tiden brukt på kartleggingen fordeles på forarbeid, feltarbeid og etterarbeid. Forarbeidet bestod av grovkartlegging og er estimert til ca. 30 timers arbeid. Arbeidet ble utført av én person. Kartleggingen i felt har totalt tatt ca. 106 timer per person, ikke medregnet pauser. I etterarbeidet inngår utarbeiding av rapport, samt ekstra befaringer og oppfølging av innsendte tips fra publikum. Etterarbeidet tok ca. 50 timer.
Veien videre
Omfanget av ferdselshindrings-kartleggingen viser at det er behov for oppfølging, for å sikre allmennhetens tilgang til strandsonen. Kartleggingen er ferskvare, og videre håndtering av registreringene bør gjennomføres innen rimelig tid. Tabellen nedenfor viser alternative tilnærminger for oppfølging av registrerte ferdselshindringer. Hva som skal følges opp vil avhenge av kommunens ambisjonsnivå.
Referanser og les mer
Artikkelen er utarbeidet i samarbeid med Fredrikstad kommune. Tusen takk for bidraget!
I "Last ned"- boksen til høyre kan du se fullstendige rapporter fra Fredrikstad kommunes pilotprosjekt (2022) og kartlegging av ferdselshindringer i standsonen (2023). Dette kan brukes til inspirasjon for andre fylkeskommuner eller kommuner som ønsker å undersøke om strandsoner er tilgengelig for allmennheten.
Kartleggingen er også beskrevet på Fredrikstad.kommune.no - Kartlegger ferdselshindringer i strandsonen.
